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國(guó)有企業(yè)參股管理這一事項(xiàng)向前一步正式進(jìn)入國(guó)資監(jiān)管的重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)。

近日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委制定下發(fā)了《國(guó)有企業(yè)參股管理暫行辦法》(國(guó)資發(fā)改革規(guī)〔2023〕41號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)，引發(fā)市場(chǎng)廣泛關(guān)注。

《辦法》明確了國(guó)有企業(yè)是指各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)及其子企業(yè)，參股是指國(guó)有企業(yè)在所投資企業(yè)持股比例不超過(guò)50%且不具有實(shí)際控制力的股權(quán)投資，并明確了國(guó)有參股企業(yè)監(jiān)管維度。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，此舉表明國(guó)有企業(yè)參股管理這一事項(xiàng)向前一步正式進(jìn)入國(guó)資監(jiān)管的重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)。

“由于在以往國(guó)資委出臺(tái)的相關(guān)國(guó)資監(jiān)管規(guī)范性文件中，大多并沒(méi)有針對(duì)國(guó)資參股公司具體管理和投資行為提出明確要求，只有《關(guān)于中央企業(yè)加強(qiáng)參股管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)資發(fā)改革規(guī)〔2019〕126號(hào))以及在《國(guó)資委關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)評(píng)規(guī)〔2021〕75號(hào))等少數(shù)文件，從業(yè)務(wù)條線的監(jiān)管出發(fā)有部分內(nèi)容涉及，因此在國(guó)資參股公司中利用混改以低價(jià)引入新的股東，造成國(guó)有資產(chǎn)流失或者引起不同爭(zhēng)議在所難免。但隨著國(guó)資委不斷強(qiáng)化管好資本、完善監(jiān)管的要求及新一輪國(guó)企改革深化提升行動(dòng)開(kāi)展，國(guó)有企業(yè)深入擴(kuò)展混合所有制改革，包括吸引戰(zhàn)略性投資對(duì)國(guó)企進(jìn)行參股，將更加的頻繁和多樣，其中如何加強(qiáng)國(guó)有參股公司管理，就顯得非常及時(shí)也很有必要。”9月14日，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部PPP專(zhuān)家?guī)祀p庫(kù)專(zhuān)家、現(xiàn)代咨詢(xún)集團(tuán)董事長(zhǎng)丁伯康對(duì)記者說(shuō)道。

丁伯康認(rèn)為，此次《辦法》發(fā)布，充分體現(xiàn)了國(guó)資監(jiān)管進(jìn)一步強(qiáng)化的新動(dòng)向，“《辦法》提出從投前的資本去向、投資決策，投中的股權(quán)結(jié)構(gòu)、交易安排，到投后的公司治理、監(jiān)督管理，也體現(xiàn)出今后對(duì)國(guó)有企業(yè)參股管理將更加規(guī)范。”

嚴(yán)控國(guó)企非主業(yè)投資

具體來(lái)看，《辦法》的出臺(tái)，對(duì)參股企業(yè)的管理要求明顯提升，明確要“規(guī)范開(kāi)展參股經(jīng)營(yíng)投資，加強(qiáng)合法合規(guī)性審查，有效行使股東權(quán)利，依法履行股東義務(wù)，維護(hù)國(guó)有企業(yè)合法權(quán)益”。

《辦法》明確，要堅(jiān)持聚焦主責(zé)主業(yè)，符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，嚴(yán)控非主業(yè)投資，不得通過(guò)參股等方式開(kāi)展投資項(xiàng)目負(fù)面清單規(guī)定的禁止類(lèi)業(yè)務(wù)，且不得與企業(yè)特定關(guān)系人員合資合作。

參股投資金融和類(lèi)金融企業(yè)，應(yīng)當(dāng)符合金融行業(yè)準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有企業(yè)金融業(yè)務(wù)監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定。不得以股權(quán)代持、“名為參股合作、實(shí)為借貸融資”的名股實(shí)債方式開(kāi)展參股合作。

丁伯康認(rèn)為，41號(hào)文中明確提出國(guó)有企業(yè)嚴(yán)控非主業(yè)投資，不得通過(guò)參股等方式開(kāi)展投資項(xiàng)目負(fù)面清單規(guī)定的禁止類(lèi)業(yè)務(wù)，意味著國(guó)有企業(yè)在投資參股時(shí)，要重視聚焦主責(zé)主業(yè)，可以利用參股投資更好推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局，通過(guò)與有技術(shù)、有經(jīng)驗(yàn)、有市場(chǎng)的合作伙伴共同發(fā)展，降低風(fēng)險(xiǎn)、提升成功概率。同時(shí)，可以通過(guò)利用參股投資共建主業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)，有效控制主業(yè)的成本，提升市場(chǎng)的穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力。

“另外，其不允許以參股投資的方式打‘擦邊球’。這也是本次加強(qiáng)參股管理的重點(diǎn)，包括以明股實(shí)債等投資方式，避免國(guó)有企業(yè)投資游離在國(guó)資監(jiān)管的體系之外。因此，41號(hào)文明確提出嚴(yán)格控制以參股方式出借國(guó)有資金，是對(duì)國(guó)資監(jiān)管深入?yún)⒐晒芾淼闹匾w現(xiàn)，也是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的有效舉措，對(duì)國(guó)有企業(yè)合規(guī)開(kāi)展參股投資有重要意義。這些舉措一方面除了可以規(guī)范國(guó)有企業(yè)參股民營(yíng)企業(yè)的投資決策行為外，還將為民營(yíng)企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展，帶來(lái)資源、資金和管理方面的支持，使得雙方參股企業(yè)真正從體制上、業(yè)務(wù)上、管理上做強(qiáng)做大。”丁伯康說(shuō)道。

國(guó)資監(jiān)管新難點(diǎn)

在管理方面，《辦法》明確參股投資決策權(quán)向下授權(quán)應(yīng)當(dāng)作為重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)經(jīng)黨委(黨組)前置研究討論，由董事會(huì)或未設(shè)董事會(huì)的經(jīng)理層決定，授權(quán)的企業(yè)管理層級(jí)原則上不超過(guò)兩級(jí)。達(dá)到一定額度的參股投資，應(yīng)當(dāng)納入“三重一大”范圍，由集團(tuán)公司決策。

強(qiáng)調(diào)“國(guó)有企業(yè)作為參股股東與其他股東共同出資新設(shè)企業(yè)，不得對(duì)其他股東出資提供墊資，不得先于其他股東繳納出資，另有規(guī)定的除外。”

相較于原《關(guān)于中央企業(yè)加強(qiáng)參股管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》的相關(guān)規(guī)定，《辦法》第十條還要求作為投資主體的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分利用簽訂投資協(xié)議或參與制定參股企業(yè)章程、議事規(guī)則等制度文件，分配各方股東的權(quán)利義務(wù)。

丁伯康認(rèn)為，在國(guó)資監(jiān)管向縱深發(fā)展的背景下，41號(hào)文的出臺(tái)突破了《公司法》賦予股東的權(quán)利，對(duì)國(guó)有股東監(jiān)管參股企業(yè)提出了更高要求。這既是國(guó)資監(jiān)管工作的新要求亦是監(jiān)管落地的新難點(diǎn)。

“這些規(guī)定在國(guó)有控股企業(yè)相對(duì)好操作，但是相對(duì)國(guó)資參股并不具有實(shí)際控制力的企業(yè)，此時(shí)強(qiáng)調(diào)保留國(guó)有股東對(duì)參股企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易和審計(jì)監(jiān)督權(quán)利，還需要看未來(lái)所涉及的企業(yè)是否愿意配合。就是說(shuō)在尊重參股企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與有效行使資產(chǎn)評(píng)估權(quán)與審計(jì)監(jiān)督權(quán)兩方面，如何在實(shí)際工作中，實(shí)現(xiàn)良好溝通，合作共贏，把政策真正落實(shí)到位。”丁伯康進(jìn)一步說(shuō)道。

當(dāng)然，丁伯康也坦言：“其中帶來(lái)的溝通時(shí)間和效率，一定程度上會(huì)影響未來(lái)企業(yè)對(duì)是否引入國(guó)有股東的考量。都是對(duì)于那些制度完善和管理規(guī)范的企業(yè)而已，引入國(guó)有股東，只要對(duì)企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有利，他們?nèi)匀粫?huì)積極選擇。”